《深圳经济特区城市更新条例》经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十六次会议于2020年12月30日通过，自2021年3月1日起实施。更新条例的出台意义重大、影响深远，相关规则设置也有望系统性解决现状城市更新工作的深层障碍。特别是对于老旧住宅区，因城市更新办法及实施细则的政策限制，以往项目未能达到预期，社会各界普遍对更新条例破解老旧住宅区改造困境抱有较大的期待。另外，自2018年起，市政府出台了《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号）及相关配套文件，各区通过棚户区改造推进老旧住宅区拆除重建也取得了较好地成效。更新条例实施后，老旧住宅区改造将朝哪个方向发展，又将对现状及未来棚改工作带来哪些影响？本文拟对此进行一些探讨，与大家共同交流。
一、城市更新条例实施后旧住宅区改造的发展趋势预测 城市更新条例实施后，旧住宅区拆除重建改造工作发展趋势预计将呈现以下三个特征。 （一）棚户区改造依然是深圳旧住宅区改造的主要方向 对于旧住宅区改造的主要方向，自2017年起市相关文件便做了基本定调。2017年1月，《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》（38号文）第（六）点“稳步推进旧住宅区更新”中明确：对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，按照棚户区改造相关规定实施改造。2017年4月，《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见（一）》进一步明确，旧住宅区改造坚持政府主导、稳步推进的原则，对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，应优先按照棚户区政策实施改造。2018年，《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号）正式明确并相对系统地构建了旧住宅区的棚改路线及实施逻辑。从近年实施的旧住宅区棚改实例来看，成效较为显著。 《深圳经济特区城市更新条例》创设了“个别征收+行政诉讼”制度，通过城市更新方式推动旧住宅区改造的路线逻辑有了收尾保障，可避免以往极少数拒签约户协商无果而导致整体项目久拆不动、久拖不决的问题。但是，《深圳经济特区城市更新条例》并没有对旧住宅区通过棚户区改造方式拆除重建的主导方向做出修改，而是进一步予以确认。条例第二条第二款规定“根据市住房发展规划，旧住宅区拆除重建后优先用于公共租赁住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建设，由市、区人民政府按照有关规定组织实施。具体办法由人民政府另行制定。”契合了深府规〔2018〕8号文中的相应规定，统一了旧住宅区拆除重建后住宅类物业的性质限定（可销售市场商品房将压缩），市场主体通过城市更新方式推动旧住宅区改造的动力相对其他类型城市更新项目（城中村、历史违建等）将大为减弱。政府通过政策设置的底层逻辑，在政策导向、实施导向两个方面，进一步引导棚户区改造作为深圳旧住宅区改造的主要方向。 另外一方面，根据《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》（深府规〔2018〕13号），到2035年，新增建设筹集各类住房共170万套，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房总量不少于100万套。该举措事关深圳人才强市战略，目前，福田、罗湖、南山等原关内行政区（也是老旧住宅区集中分布的区域）公共住房筹措任务极重，棚户区改造已成为筹集公共住房的主要渠道，相对城市更新等方式，筹措数量多、筹集效率快。可以预见，在公共住房任务目标基本达成之前，旧住宅区棚户区改造始终是政府优先采取的实施方式。 （二）城市更新主要解决特殊情形的旧住宅区拆除重建 在以棚户区改造方式为主的前提下，城市更新为特殊情形的旧住宅区拆除重建提供补充。预计通过城市更新方式实施改造的旧住宅区，主要包括以下几种情形： 1、重点更新单元范围内涉及的零散旧住宅区 根据《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》（38号文）第（六）点，对零散旧住宅区纳入其他各类旧区（旧工业区、旧商业区、城中村及旧屋村等）拆除范围的情形做出了规定，一是规划统筹需要，二是零散旧住宅区总用地面积占拆除范围用地面积的比例原则上不超过二分之一。 为更好地利用土地资源，避免零星碎片式开发，划定重点更新单元实施区域统筹，成为政府主管部门引导的方向。为实现同一重点更新单元范围内政策路径及实施主体的一致性，政府会优先引导通过城市更新方式对位于其中的零散旧住宅区实施改造。 2、因新建公共利益项目造成不可修复负面影响的小型旧住宅区 近年来，深圳市政府不断加大公共基础设施的投入，轨道交通、文教体卫、治水提质等项目陆续推进。在公共基础设施项目建设过程中，可能对征收红线范围外的邻近旧住宅区带来极大影响。例如地铁轨道的地下施工建设，大型盾构作业对邻近房屋安全质量带来影响，增加房屋风险等级；快速道路的新建开通，对周边小区的居住生活带来持续性不可修复噪音，极大影响居住品质。在这种情况下，如邻近的小型旧住宅区受影响程度过高，居民改造诉求迫切且同意实施更新的，政府会通过城市更新方式推进改造，彻底消除安全隐患，降低维稳压力。例如罗湖区莲塘街道翠苑花园，受东部过境高速施工及通车影响，于2016年列入城市更新单元计划，在计划草案中明确“因城市公共利益需要，本项目为政府主导的老旧住宅城市更新单元”，即属于该类情形，目前项目已建成封顶。 3、存在改造需求但现状容积率偏高的老旧住宅区 从目前各区实施的老旧住宅区棚改案例分析，在公共住房暂不销售的情况下，大部分项目经济效益情况并不理想。各区在遴选棚改项目时，会优先选择土地面积大（以利于落实公共配套）、现状容积率低（以利于公共住房获取、经济指标平衡）的小区实施。如现状容积率偏高，但又存在迫切改造需求的小区，政府有可能通过城市更新方式推进改造。 （三）旧住宅区城市更新改造项目单体进程将加快 对于旧住宅区改造项目，如政府确定按照城市更新方式推进，预计其进程相较以往项目将大为提速。在意愿征集阶段，意愿征集比例要求与棚改项目保持一致（95%），且更新条例第二十五条进一步规定，“申请将旧住宅区纳入拆除重建类城市更新单元计划，自发布征集意愿公告之日起十二个月内未达到前款物业权利人更新意愿要求的，三年内不得纳入城市更新单元计划。”设定了意愿征集的期限，也明确了未达到规定要求情形的年限锁定，比棚改的设定更为严苛，预计将极大促进更新意愿征集进程。在补偿签约阶段，城市更新条例创设的“个别征收+行政诉讼”制度，将从根本上扭转拒签户的心态，引导其回归到合理的补偿诉求，业主势必更多地对拒签可能获得的额外收益与耗费的时间精力成本进行权衡。 综上，城市更新条例实施后，预计旧住宅区城市更新改造项目实施进程将加快，可杜绝以往对于极少数拒签户耗费数年而无实质进展的谈判僵局。但是，政府行政资源在更新项目中介入个别征收的时点、深度、力度等，都需要各区征收部门进行仔细考量，预计将极为审慎。这也从另外一个方面支撑前文的判断，即城市更新近期内不会成为旧住宅区改造的主力方向，而主要解决特殊情形的零散旧住宅区改造。 二、城市更新条例实施后对棚户区改造工作的影响分析 城市更新条例实施后，预计将对旧住宅区棚户区改造工作带来以下几个方面的影响。 （一）棚户区改造项目政策解释及补偿签约难度增加 城市更新条例的出台，在社会引起广泛解读，特别是老旧住宅区业主，因利益相关，对更新条例的关注度更高。但是，旧住宅区业主以老年人为主，其掌握的信息及对政策的理解并不全面，无法准确区分更新与棚改的利弊。在很多人的理解中，棚改最高按照建筑面积1:1.2进行赔偿，而更新可按照不少于套内建筑面积1:1进行赔偿，市场上存在按照建筑面积1:1.3甚至1:1.4进行赔偿的案例，且更新属于市场行为，议价的空间更大，尤其是更新条例创设了个别征收路径进行兜底，由此认为更新优于棚改。绝大多数业主并不了解政府对于老旧住宅区拆除重建优先实施棚改的政策导向，也不关注更新条例出台后市场主体实施老旧住宅区更新改造的经济效益将产生重大变化，仅片面地获取有利于自身的信息片段，导致政府在推进棚户区改造时，政策解释工作及补偿签约难度均有所增加。 2021年1月，在推进南山区某棚改项目意愿征集时，恰逢更新条例出台，各方政策解读鱼龙混杂，一部分业主断章取义，误导宣传政府通过棚改项目与民争利，使大量业主跟风观望，加上项目概念规划调整等相关原因，意愿征集工作陷入极其被动的状况，一度停滞不前。之后，政府加大正面宣传引导，相关职能部门现场座谈，工作人员日以继夜上户，加上业主义工的大力支持，在意愿征集截止日当天艰难实现双95%目标。达标那一刻，小区业主欢腾一片，但项目工作过程充满艰辛，预计后续棚户区改造项目也将面临同样的问题，政策解释及补偿签约难度增加。 （二）优质开发企业介入棚户区改造的探索将更为深入 《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》明确了棚户区改造由各区政府主导，以人才住房专营机构为主，其他企业可以参与。从目前实施的棚改项目来看，绝大多数由人才住房专营机构实施，部分项目由区属全资国有企业实施，尚无私企性质的市场主体成功实施案例。但经过几年的实践，结合现状问题，未来预计会有更多优质开发企业参与棚改项目的探索及实施。 首先，客观需求方面。深圳老旧住宅小区数量众多、体量庞大，大量小区超过30年，且部分使用海砂建设，存在拆除重建改造的迫切性，近年政府棚改工作的高效实施，也激发了业主改造的诉求。但是，根据政策设置，棚改以公共利益为目的，对于经济效益的考虑相对偏弱，如无法实现高效滚动运作，对政府财政形成巨大的资金压力，且需要投入大量行政资源。因此，为构建更健全的棚改实施体系，客观需要资金实力雄厚、资本运作成熟、具有良好口碑的开发企业参与其中。 其次，主观意愿方面。近年来房住不炒已成为市场基调，深圳房地产市场调控政策频密出台，加上土地取得难度及成本极大，越来越多的发展商对老旧住宅区棚户区改造表现出较为积极的意愿。以南山区为例，现正在探索优质开发企业参与棚户区改造项目的试点工作，相关项目已进入具体实施筹备阶段。 （三）棚户区改造公共住房租售配比等细则需加快出台 自2018年《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》印发以来，市主管部门陆续出台了《深圳市棚户区改造项目概念规划编制技术指引（试行）》、《关于规范棚户区改造项目增购面积价格评估工作的通知》等操作层面的细化文件，棚改项目应补地价标准也做出了相应调整。但是，伴随财政及人才住房专项资金的持续投入，资金压力不断增加，与此同时，为释放开发企业介入棚户区改造项目的动力，建立政府主导下有效兼顾市场资源配置的长效机制，需要尽快对“棚户区改造项目……其住宅部分除用于搬迁安置住房外，应当全部用作人才住房和保障性住房，以租为主，租售并举”中的租售配比做出细化规定。 三、小结 老旧住宅区拆除重建改造，是深圳通过存量土地资源获取增量发展空间的重要途径之一，是城市发展到一定年期及阶段后需要直面解答的问题，也是广大业主对幸福安居美好生活向往的希望所在。 经过十余年探索，在政府主导下，构建了城市更新与棚户区改造两种改造方式。如前文所分析，近期内或许会有所倚重，但两者之间并非路线之争，而是互相协同，解决不同情形老旧住宅区的改造需求，殊途同归。 （本文仅代表作者个人观点。如有理解不当之处，尊请各位不吝批评指正） 来源：格衡评估咨询微信公众号